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完善配套机制 推进PPP模式发展
点击:572次  来源:  日期:2016-06-08 11:27:13

 2014年以来,中央在基础设施领域大力推广PPP模式,旨在引入社会资本弥补公共产品预算资金不足的同时,帮助政府提供有效率的公共产品,增强其社会治理能力。人民银行成都分行课题组结合对四川省PPP模式推广情况的实地调查,围绕PPP模式运行、监管机制和实际效果,分析探讨了当前PPP模式在推广发展过程中面临的主要困难和存在的问题,并提出相关政策建议。

  当前PPP项目推广过程中面临的主要问题

  党的十八届三中全会以来,中央大力推广PPP模式,财政部、发改委等先后出台近20个文件鼓励政府和社会资本合作。目前,PPP模式的总体政策框架已初步搭建完成,形成自上而下共同推动的工作局面。但从各地的实践来看,真正落地的PPP项目不多,项目试点进展缓慢,反映出在实践中还有诸多问题需要研究解决。

(一)地方政府推进PPP项目没有充分考虑“财政承受能力”。如果采用的PPP模式是政府购买,实际上是把政府一些短期债务转化为了长期债务,政府同样有支出压力,因此地方政府本应充分考虑自身的“财政承受能力”,以更谨慎、客观的态度推进PPP模式。然而,以四川省为例,许多地市州同一时期上报的PPP项目都在10个以上,有的地市甚至超过了50个,甚至某些项目本身并不适合采用PPP

模式。国际上PPP模式应用比较成熟的国家里,公共产品中采用PPP模式的比例无论是项目数量还是投资额,一般在15%至25%左右。

(二)地市级PPP项目推动难度较大。一是地市级政府对发展PPP模式规划不足,某些地方没有相应的管理部门,也没有配套政策。二是PPP项目的参与部门多、协调难度较大,并且缺乏专业人才。三是针对PPP项目的金融创新产品较少。四是PPP项目的投资周期较长,社会资本担忧政府信用,特别是地市级政府的信用和履约能力

(三)现阶段PPP模式运用形式单一。目前,我国的PPP模式运用形式还较为单一,主要以BT、BOT为主。这也导致了PPP模式的定价机制和利益分配机制设计还比较初级,甚至某些地方政府还存在确保PPP项目年收益率的现象。以四川某BOT水厂项目为例,项目公司希望在特许经营期,收回运营期限为35年的项目全部投资并获取预期收益,从而造成出厂水价定价偏高,自来水公司只有通过大量的政府补贴来维持项目的继续运营,给政府财政造成压力。

(四)PPP项目的社会治理功能还有待挖掘。现阶段,推广PPP模式发展基础设施建设,确实在一定程度上起到了控制政府新增债务,缓解政府预算资金压力的作用。但通过发展PPP模式,提高政府供给和运营公共产品效率的另一重要作用还未充分发挥。目前,一些地方政府为加快当地基础设施建设发展PPP模式,违背了“物有所值”的原则,与合作方签订一些脱离实际的合同,大量补贴项目收益,兜底项目投资风险,以吸引私人部门投资,其结果必然导致公共品提供的低效率,还可能滋生贪污腐败,最终导致政府大规模的负债,并未有效激发社会资本起到帮助政府提高社会治理功能的作用。

  政策建议(一)加强地方债务刚性约束机制。政府应保证PPP项目的公开透明,作为政府或有负债纳入负债的总规模要进行上限控制,并受到监管,确保债务规模和项目风险可防可控。

(二)尽快完善政策支撑体系。PPP模式中政府与社会资本的利益出发点和预期目标有所不同,必须要有法律法规来约束双方的行为才能使合作有效推进。应健全法律法规,需要通过立法方式来保证在PPP 项目中各方的利益,并出台配套政策,为PPP项目的推进提供支持。

(三)完善PPP项目定价机制和风险分担机制。一是借鉴国外经验采取价格上限监管方法,设置基准管制价格,并根据物价因素等实际情况动态调整。二是保证政府和社会资本在合作中的平等地位,建立风险分担的动态管理机制,合理进行风险分配。同时鼓励金融产品创新,针对投资者不同的风险偏好和收益率要求来设计产品,从而吸引更多的社会资本。

(四)重视PPP的社会治理功能。政府部门应不断学习借鉴国内外运用PPP模式建设的经验,更好地在实践中运用PPP模式,逐步实现政府观念和职能的转型。一方面政府要“量力而行”,考虑自身提供公共产品能力;另一方面是“物有所值”,考虑消费者需求和承受能力。政府应完成自身角色的转变,提高自身信用,以更市场化的方式吸引社会资本。

(五)加强对PPP项目的监督与管理。国外一般有全国层面的机构负责项目设计、开发监督和管理机构,并保持这些机构的中立性。建议我国建立独立的管理部门,负责公私合作项目的相关工作,并在该管理部门下设PPP项目采购、合同管理指导的经济咨询机构,充分利用现有行业部委下属的、具有专业知识的技术咨询机构,满足PPP模式在各行业的应用推广,减少PPP项目风险。(转自中国债券信息网,原标题《完善配套机制 推进PPP模式发展》,PPP资讯整理)


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